论地方立法权的范围

—地方分权理论与比较分析的双重视角

冯洋

荷兰鹿特丹伊拉斯姆斯大学法学博士

摘要

根据地方分权理论，分权体制具有满足不同地方人民的偏好，促进地方政府的竞争，鼓励制度创新等优点。在联邦制国家，地方立法权一般由地方专属立法权、中央与地方共享立法权和剩余立法权组成。以《立法法》的颁布和修改为分水岭，中国地方立法权经历了急剧下放，适度上收和再次适度上收的过程。与联邦制国家相比，中国调整中央与地方立法权限的方式具有更大的灵活性，有助于实现国家的现代化转型。《立法法》修改后，地方人大及其常委会应该以更加积极的态度推进地方立法的创新和发展，为未来继续探索地方立法权范围的制度边界打下的基础。

关键词

立法；地方分权；范围；立法法；设区的市

一、引言

自年第五届全国人大第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将立法权授予省级人大以来，地方立法已经经过了近40年的发展。作为地方立法体制的重要组成部分，地方立法权的范围在这一时期处于不断的演变之中。最新的改革是年3月15日第十二届全国人大第三次会议通过的《关于修改立法法的决定》。修改后的《立法法》对地方立法体制进行了调整，其中的一项重要改革是将有限的立法权授予了设区的市。本文拟从地方分权理论和比较分析的双重视角出发，探讨地方分权的价值和联邦制国家地方立法权分配的实践，对改革开放以来我国地方立法权范围的演变进行梳理和评价；在此基础之上，对未来我国地方立法权范围的演变和地方立法权的行使提出初步的建议。

二、地方分权的价值和制约因素

（一）地方分权的价值

为什么要实行地方分权？换言之，权力下放给地方究竟有什么样的价值？这一问题最早由经济学家于20世纪50年代提出，在经济学界有较为充分的讨论，后来扩展到政治学和法学。[1]在经济学的语境里，地方分权指的是权力由中央政府向地方政府转移，其目的在于通过对权力合理的纵向配置，提高公共部门履行职责的质量和效率，从而最大限度地促进社会福利的增长(maximizingsocialwelfare)。[2]学术界对于地方分权的探讨主要集中在财政分权。这里的财政分权要从广义上进行理解，其所的不仅仅是狭义的预算和支出等职权，而是囊括了政府所承担的广泛的公共职权。根据传统的地方分权理论，地方分权有如下的3个价值。

首先，一个分权的体制使得地方政府能够因地制宜地提供公共服务，更好地满足地方需求，从而实现整个社会福利的最大化。这里，一个基本的假设是不同地方的人民有着不同的偏好，因此各个地方对于公共产品的需求存在着差异。自由主义经济学家弗里德里希﹒哈耶克(FriedrichHayek)认为，相比于集权体制下整齐划一的公共产品的供给，分权的体制可以使地方政府因地制宜地调整公共产品的供给，从而更好地满足地方人民的需求。[3]当然，理论上也存在这样一种情形：上述差异化的地方公共产品，也可以由一个全能的中央政府提供。然而这个理论设想是不可能实现的。原因在于（1）中央政府很难收集到足够的信息从而为存在差异的地方做出不同的安排，对于一个幅员辽阔的大国的中央政府，尤其如此。对于信息的收集而言，地方政府处于优势的地位—其在地理上更加接近当地人民，总是能收集到中央政府无法收集的信息，从而做出及时合理的决策；（2）在实践中总是存在着各种各样的政治和法律上的限制，使得中央政府很难为某些地方做出不同于其他地方的安排。例如将立法权均衡地分配给地方是世界多数国家的普遍做法，这意味着，其中某一地方不能够享有超过其他地方的立法权。[4]

其次，地方分权有助于促使地方之间展开竞争。在分权的体制下，出于增加财政收入的考虑，地方政府会争相提高公共服务的质量，期望能因此而吸引更多的人才和投资。这样的竞争不仅有助于提高地方公共服务的质量，而且有助于遏制地方公共部门的膨胀，减少公共开支，从而实现社会福利的增加。[5]地方分权使得市场经济的竞争机制被纳入到地方政府政策选择和制定的过程中。[6]地方政府之间竞争局面的出现有赖于地方分权的实施，而竞争的充分程度，则取决于权力下放的范围和程度。当地居民是地方公共服务的消费者，从他们的角度来看，地方政府之间的竞争能够使居民选择最能满足他们偏好的地方定居，从而实现社会福利的最大化。这一理论被形象地称为“用脚投票”，它最早由经济学家查尔斯﹒丁波(CharlesTiebout)于年提出。[7]丁波认为，“用脚投票”的实现需要3个基本条件：(1)作为公共服务消费者的地方居民享有充分的迁徙自由；（2）地方居民对于各个地方公共服务的异同有清晰的认知；（3）存在着相当数量的地方供居民选择—可供选择的地方越多，这些地方公共服务的差异性越大，居民找到满足自己偏好的地方的可能性就越大。[8]

最后，地方分权有助于地方开展制度创新的实验，为其他地方和中央政府提供制度经验。地方分权的制度实验功能最早由时任美国最高法院大法官的路易斯﹒布兰迪斯(LouisBrandeis)于年提出。在新州制冰公司诉利布曼案(NewStateIceCo.V.Liebmann)中，他写到：“联邦制度的一个令人振奋的优点在于它允许具有先进理念的某个州开展新奇的社会和经济实验，而这样的实验并不会给这个国家的其他部分带来不利影响”。[9]分权体制下的制度实验主要有以下的功能：首先，中央政府可以利用地方进行制度创新的实验，探查某个制度是否可行；同时也可以探查某一职权究竟归属于哪一层级的政府最为恰当。其次，一项被证明的成功的制度可以扩散到其他地方，并最终被中央政府借鉴和移植。[10]

（二）分权范围的制约因素

通过以上的叙述可以看出，地方分权有助于促进整个社会福祉的增加，那么是不是中央政府所有的权力都适宜下放给地方呢？答案显然是否定的。因为如果所有的权力都可以由地方政府行使的话，中央政府的存在就没有必要了，这显然与当今各国的普遍实践相违背。因此，地方分权理论的终极目标并不是要将所有的权力都下放给地方政府，而是探寻地方政府权力的范围。我们可以看到在分权的图谱上存在着两个端点：在图谱的一端是完全的中央集权的体制，即在地方政府缺位的情况下，一个中央政府承担了所有的公共职能；而另一端则是完全的地方分权，即一个无政府的状态。在实践中，几乎所有的政府的分权程度总是处于这两个端点之间。理论上，地方分权的范围受到下列三个基本因素的制约。

第一，某些公共服务具有外溢至全社会的效应，如果某一地方提供了该服务，将惠及到整个国家的所有居民，并且每一个居民对此项服务的消费并不会减损其他居民对此服务的消费，那么这一事项由中央政府进行管理更为适应。原因在于，地方政府总是致力于追求本地福利最大化，如果某一地方率先提供此类公共服务，该服务覆盖整个社会，其他地方政府会毫不犹豫地选择‘搭便车’，不再考虑此类公共服务的提供。人口较少的地方更加热衷于搭便车，原因在于这些地方受益的比例较小（按人口比例计），它们更加希望人口较多的地方承担提供此类公共服务的责任，最终的结果是各个地方均不情愿提供此类公共服务。最为典型的此类事项就是国防。假设某国的国防事务由地方政府负责，该国需要一套保护范围能够覆盖全境的导弹防御系统，可以料想的是它的各个地方政府都将不情愿率先提供这一国防服务。因此相比地方政府，此类公共服务由中央政府提供更为适宜。

第二，有些事项由中央政府进行管理更为适宜，目的是为了防止出现恶性竞争，导致全局利益受损的现象。最为典型的此类事项包括货币政策和贫困救助。如果地方政府拥有发行货币权力，它们就有超量发行货币以补贴本地区公共支出的冲动。仅仅靠印刷纸张纸币（而不是向本地居民征税）就能够充实本地财政，从而达到从其他地区购买产品和服务的目的，何乐而不为呢？然而这样做造成的结果将是全国性的通货膨胀。因此，为了保持宏观经济的稳定，一定程度的财政管理领域的中央集权是必需的。同理，贫困救助这一事项也不宜完全由地方来管理。原因在于如果地方政府实行激进的扶贫政策，将增加当地的财政负担，导致富裕居民外流（出于避税的目的）和贫困人口的迁入，最终将出现地方财政状况恶化、福利供给削减的结果。因此，地方政府总是倾向于争相降低贫困救助的标准，以减轻财政负担，降低税率，从而达到吸引更多富裕人口流入的目的，而这将导致整个社会贫困救助事业受挫。[11]

第三，地方分权的功能的实现是有条件的。地方分权是否能够实现其目标，或者说在多大程度上实现，受到当地政治和社会因素的影响。如上节所述，丁波的‘用脚投票’理论是否能够在实践中发挥作用取决于三个条件，其中前两个条件尤为关键：充分的迁徙自由和对地方差异的清晰知晓。然而在许多国家和地区，这两个条件往往是不具备的，从而影响了地方分权的价值的实现。以迁徙自由为例，在许多国家，迁徙自由受到了法律或者自然条件的限制。而在许多农村地区，当地的社会规则往往将人们分为“外来人”和“本地人”，使得前者很难融入当地，也就很难享有本地人所提供和所享有的公共服务。[12]

综上，地方分权的程度究竟有多大并没有一个放之四海而皆准的标准。对这一问题的解答要结合一个国家当前的社会经济发展现状进行具体的分析。而上述的三个基本的限制性因素，则有助于我们厘清地方分权的范围。

三、地方分权范围的比较分析

（一）对联邦制国家地方分权的观察

世界上绝大多数国家,无论是联邦制国家还是单一制国家，都存在着中央和地方的二元划分，面临着两者之间权力划分的问题，而立法权的分配是其中最为重要的内容。在这个问题上，联邦制国家积累了丰富的经验。实际上，分权的程度并不是判断联邦制国家和单一制国家的根本标准。单一制国家的地方政府可能享有比联邦制国家的地方政府更加广泛的立法权。这两种政体的根本差异是形式上的：联邦制国家里，地方（州、省和邦）的权力范围由宪法所保障，不以联邦政府的单方意志而更改；而在单一制国家中，中央政府可以单方面修改宪法，进而扩大或者缩小地方的立法权。[13]因此，从功能的角度上看，联邦制国家和单一制国家在地方立法分权问题上是可以比较和借鉴的。

通过对当今14个主要联邦国家中央和地方权力分配的观察，可以得出3个基本的结论。[14]

1.各国在中央和地方立法权的分配及其分配方式上存在着很大的差异。以美国和印度为例。美国宪法仅列举了18项属于美国国会的立法权，规定这些事项中的大部分属于联邦和州的立法机关共享的权力，而剩下的少数事项则是美国国会专属立法权的范围；此外，美国宪法还规定其他的未明确列举的剩余的权力由各州保留。[15]与美国宪法不同，印度宪法分别详细地列举了联邦国会的专属立法权（项）、联邦国会和省议会的共享立法权（52项）和省议会的专属立法权（66项）；此外，印度宪法还将剩余权力授予联邦，而不是省。[16]各国权力分配的差异是多种因素影响的结果，如地理位置，历史传统，经济社会发展，安全因素，语言文化，人口分布以及国际局势等。[17]总的来看，一个国家内部的同质性越高，那么分配给中央政府的立法权越广泛，地方的立法权越小；同理，一个国家的内部差异性越大，那么分配给中央政府的立法权越小，地方的立法权越广泛。[18]

2.共享立法权的价值逐渐凸显。在学者们的讨论中，一个经典的联邦制国家应该是这样一幅图景：各级政府独立地在各自的权限范围内行使立法权，互不相扰。[19]然而实践表明，经典的联邦国家模式并不存在，各级政府在立法事项上的重叠几乎是不可避免的，因此，无论在宪法规范层面还是在实际立法权运行中，共享立法权极为普遍。对于很多立法事项而言，焦点问题并不在于这些事项的立法权应该归属中央还是地方，而是中央和地方如何协调，以一种适宜的方式共同对它们进行立法。[20]

3.宪法或者法律层面的规定往往只是纵向权力分配的起点，中央与地方事实上的权力关系总是处于不断演变之中。导致中央与地方权力关系发生变化的主要影响因素有两个。一是不断涌现的新社会经济现象导致中央与地方权力关系的再调整；二是法定的专属权力和共享权力在实践中的具体使用。以美国和加拿大为例。美国于年建立了一个相对分权的联邦体制。在多年的漫长岁月里，随着国内经济社会的一体化和政治领域的整合，美国中央集权的趋势越来越明显。有美国学者观察到：“自罗斯福新政以来，在许多关键性的事项上，美国各州越来越依赖于联邦政府的三个分支（即立法、行政和司法）所作出的决定，权力就逐渐地流向华盛顿”。[21]自年以来，美国国会在联邦和州共享立法权领域率先制定了大量法律，称为先占式立法（preemptionlegislation）,联邦层面的法律率先出台后，各州议会不得不以这些联邦法律为标准来制定本州的法律，这使得立法权逐渐集中于联邦政府手中。[22]与美国制度的演变正好相反，加拿大于年建立起了一个相对集权的联邦体制。然而由于加拿大各省有着相对独立的经济利益，它们之间的经济联系较弱。在随后的多年的时间里，特别是20世纪50年代以来，利用宪法赋予的专属权力，特别是土地和自然资源开发方面的权力，加拿大的省级政府在本地区经济社会发展中的作用日益凸显，在与联邦政府的权力博弈中逐渐占据了主动地位。[23]最为显著的例子是，虽然根据加拿大宪法，联邦政府有权否决省级立法的权力，然而在实践中这一权力几乎没有被行使过。[24]

（二）比较法视野下地方立法权的范围

从各国实践来看，地方立法权的范围主要有三个来源。

1.地方专属立法事项。在一些联邦国家，宪法明确规定某些事项的立法权专属于地方。这些国家包括瑞士、加拿大、印度、比利时、马来西亚、南非等。印度、南非、巴西、委内瑞拉等国的宪法甚至列举了州（省或者邦）之下的地方政府的专属立法事项。这些国家普遍将有关社会福利（如基本教育，医疗，社会保障和劳动力等），法律法规的执行和地方行政等事项的立法权授予地方。其中一些国家也将农业，自然资源，高等教育，环境，刑法，民法，司法和警察等事项的立法权也授予地方。如高等教育和环境治理分别属于加拿大和比利时的地方专属权力范围。大多数联邦国家的宪法并没有将地方的专属立法权进行列举，而是将其笼统地归类到剩余权力（由地方行使）中。

2.中央和地方共享立法事项。部分联邦国家将广泛的立法事项设定为中央和地方共享，这些国家包括：美国、澳大利亚、墨西哥、德国、印度、马来西亚、巴西、委内瑞拉等国。以德国为例，联邦德国基本法第74条所列举的联邦政府和州政府的共享立法权事项多达28项，其中重要的事项包括：民法和刑法、法院组织及程序、外国人居留、公共福利、经济和劳动立法、教育和科学研究的促进、遏制经济权力滥用、土地和水资源管理、区域规划等。与这些国家不同，加拿大宪法所列举的中央与地方共享的权力非常有限，仅限于农业、移民、老年退休福利、不可再生的自然资源的出口、林业产品和电力。立法权的共享有其优点。它使得地方政府就某个领域的立法先行先试，待条件成熟后，中央再进行立法。此外，权力的共享使得中央可以制定全国通行的标准，同时允许地方细化相关的标准。共享权力的另外一个优点在于这样的权力分配方式能更好地经受住社会变迁的考验。如果广泛的事项总是归属到中央或者地方的专属立法权的范畴，那么随着时间的推移，这样的僵硬的划分很可能变得不合时宜，而共享权力则能很好地解决这一问题。

共享立法权的设置必须要解决的一个问题是，当中央和地方对于某一事项的立法存在冲突的时候，应该适用哪一层级的立法？从各国的实践来看，一般都认为中央的立法优于地方立法。加拿大则是一个例外—加拿大宪法规定当联邦法律和省的法律在养老福利问题上发生冲突时，后者优先适用。这样规定的目的在于允许加拿大的魁北克省保留自己独特的养老金制度。[25]

3.剩余立法事项。在大多数联邦国家，剩余立法权归属于地方，这些国家包括美国、瑞士、澳大利亚、德国、马来西亚、阿根廷、墨西哥、尼日利亚等国家。而在加拿大和印度，剩余立法权则归属于中央政府。剩余立法权与上述两类立法权（专属立法权和共享立法权）存在着此消彼长的关系。一些联邦国家宪法规定了广泛的中央和地方的专属立法权和共享立法权，那么剩余立法权的范围就相对较小。这些国家包括：加拿大、印度、马来西亚、南非等国。另一些国家只规定了中央的专属立法权和共享立法权，而笼统地将地方立法权归属于剩余立法权中。在这些国家中，剩余立法权的范围就相对较大。这些国家包括美国、澳大利亚、墨西哥、德国、巴西等国。

四、改革开放以来中国地方立法权范围的演变和展望

（一）中国立法权范围演变的三个阶段

改革开放时期，地方立法的范围经历了较为频繁的变化。以《立法法》的颁布和修改为分水岭，地方立法权范围的演变可以分为三个阶段。

1.第一阶段（-0）。在这一阶段广泛的立法权被下放给地方。随着《地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》（组织法）和《宪法》的颁布，省级人大和政府分别获得了制定地方性法规和地方政府规章的权力。此外随着《组织法》在年的修改，经国务院批准的较大的市也获得了立法权。这一时期，地方立法权的范围极为广泛。其广泛性体现在三个方面。

首先，《宪法》并没有列举地方立法权的范围，而仅有原则性的规定。《宪法》第条规定地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。根据这一“不抵触”原则，省、自治区和直辖市的人民代表大会可以就尚未被中央立法规范的事项制定地方性法规；同时也可以针对已有的国家法律或者行政法规，制定补充性的或者执行性的地方性法规，只要不与中央立法的精神和条文相抵触即可。可见，《宪法》第条赋予了地方极为广泛的立法权，这一类立法权本质上是一种中央和地方共享的立法权。此外，从实践中看，这一时期中央立法处于起步阶段，中央立法的数量极为有限，这意味着地方立法的实际空间是相当大的。

其次，这一时期《宪法》对于中央专属立法的规定非常简略，地方立法的禁区很小。《宪法》62条第3款规定：制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的权力属于全国人大。对于基本法律的范围，《宪法》并没有做进一步的规定。根据这一条款，仅有6部法律可以毫无争议地归属到基本法律的范畴，即《民法》、《刑法》、《行政法》及其各自的程序法。此外，根据韩大元教授和王贵松教授的统计，《宪法》中共有24个条文要求在相关领域制定国家法律，这些领域主要包括基本权利和义务、国家机构的组织和职权、选举、刑事制度等。[26]例如《宪法》第78条规定，全国人大及其常委会的组织和工作程序由法律规定。这些条文构成了对地方立法权范围的限制。但是需要看到的是,《宪法》文本并未对“法律”的涵义进行界定。将《宪法》24个条文中的“法律”解释为国家法律仅是一种学理上的解释。此外，这些条文分散于宪法文本中，可见立宪者的意图更多地是在强调相关事项的重要性，而不是限制地方性法规所能规范的范围，这就削弱了这些条文对地方立法的限制作用。

最后，除了《组织法》和《宪法》规定地方立法权外，全国人大常委会还通过授权的方式，将经济领域的立法权下放给经济特区。根据授权决议，经济特区可以根据有关法律规定的原则制定单行经济法规，这意味着如果特区法规与法律或者行政法规的具体条文不一致，在特区范围内将适用特区法规。可见经济特区的授权立法不仅范围广泛，而且效力超过了普通的地方立法，拥有变通上级法律法规的权限。

2.第二阶段（0-）。地方立法权演变第二阶段始于0年《立法法》的颁布。制定《立法法》的一个重要目的是解决立法冲突问题，建立一个更加统一的法律体系。[27]为了实现这一目标，《立法法》进一步划分各个立法主体的权限。从结果上看，地方立法权的范围被限缩。这主要体现在以下3个方面。

首先，《立法法》第8条首次列举了10项专属于全国人大及其常委会的立法权。这一举措加强了中央的立法权威，同时也相应地压缩了地方立法权的范围。

其次，《立法法》进一步明确了地方立法的范围。根据第64条的规定，地方性法规所能规定的事项有三类分别是（1）执行法律、行政法规的事项；（2）地方性事务；（3）《立法法》第八条所规定的事项以外的法律和行政法规尚未规定的事项。可见，与第一阶段地方立法仅有原则性的限制相比，0年以后，地方立法的界限被进一步明确，这实际上限制了地方立法范围。

最后，《立法法》对授权立法进行了规范。根据该法第9条，第8条的事项不得授权给地方进行立法，同时规定全国人大及其常委会仅可以授权国务院对第8条的部分事项进行立法，授权立法应该明确授权的范围，当条件成熟时，全国人大及其常委会应当及时终止授权，并制定相关法律。尽管《立法法》中授权立法的规范对象是国务院而不是地方人大，不过这一规定仍具有示范意义—举重以明轻，国务院授权立法需要遵循的原则，地方授权立法也没有不参照适用的道理。《立法法》关于授权立法的规定表明，像授予经济特区广泛的经济立法权这样的大范围无期限的授权立法实践，在《立法法》颁布之后将不会再出现。

3.第三阶段（-至今）。地方立法权范围演变的第三个阶段始于年《立法法》的修改。随着《立法法》的修改，地方立法权的范围被进一步限缩。这主要体现在该法的第10条和第82条，可分为以下四个方面：(1)修改后的《立法法》用“设区的市”这一概念取代了之前的“较大的市”。之前较大的市的立法范围被大大压缩，仅限于城乡建设，环境保护和历史和文化保护等事项。（2）进一步加强了对授权立法的程序性控制，规定授权的期限原则上不得超过五年。（3）限制了地方政府制定规章的权限。地方政府规章原则上不得规定应当由地方性法规规定的事项，只有在条件尚不成熟，行政管理迫切需要的情况下，才可以制定地方政府规章，施行期限为两年；地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。（4）对改革和立法的关系进行了界定，规定全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者停止使用法律的部分规定。这表明改革开放初期地方立法突破现行国家法律法规从而推动改革的现象在法律上被明确禁止了。[28]

（二）对中国地方立法权范围演变的评价

首先，地方立法权的范围变动频繁，这表明当前的中国仍然处在探索适宜本国发展道路的中央与地方立法分权模式的过程中。伴随着设区的市立法的开展和我国社会经济的发展，未来关于地方立法权范围的探索还会继续深化下去。中国地方立法权范围的频繁变动表明，与联邦制国家相比，像中国这样的单一制国家在调整中央与地方关系的问题上拥有一定的优势。在联邦制国家，中央与地方权力的划分由宪法进行规定，地方权限的调整需要取得中央和一定比例的地方的同意才能完成。以美国宪法为例。美国宪法第5条规定，宪法修正案草案须经参众两院议员的三分之二多数通过并经四分之三以上的州（38州）批准，方能生效。诚然这样的严苛的修宪机制有助于保障地方的自主权，但是也使得地方立法权范围的合理调整颇为困难。在中国，地方立法权范围的调整由中央单方意志决定，并且规范这一事项的主要法律是一部国家法律（即《立法法》而不是《宪法》），这使得中央能够更为灵活地调整地方立法权。对于中国这样的正处于快速转型期的发展中国家，这样的相对灵活的机制有助于国家顺利实现现代化转型。

其次，对地方立法权进行限缩有其现实必要性，但是仍需要对其保持必要的警惕。第一阶段立法权的急剧下放极大地推动了这一时期地方立法的发展，在相对较短的时间内使得中国的立法体制初具雏形。同时也应该看到在缺乏立法分权经验的情况下，将立法权几乎毫无保留地下放给地方是存在一定风险的。建国初建立的高度集中的立法体制的失败并不遥远，而大规模的立法分权也可能矫枉过正，存在着“从一个失败走向另一个失败”的风险。[29]在这一情形下，对地方立法权的范围进行限制几乎是一个必然的选择。出于这个目的，自上世纪90年代初期起，中央暂停了经济特区和较大的市的审批工作，而0年之后更是利用《立法法》直接限缩了地方立法权的范围。需要指出的是，第二和第三阶段立法权集权的程度比改革开放初立法分权的程度小得多，并没有改变立法分权的基本格局。《宪法》第条中关于授予省级人大及其常委会立法权的规定并没发生变动。尽管如此，地方立法权的不断限缩，反映出中国地方立法体制缺乏较为刚性的制度保障，这将对地方立法的积极性和创造性产生消极的影响。因此，对于这一立法权集权的趋势，应保持警惕。

最后，市级立法扩容有着重大的意义，对未来中国立法的发展将产生深远的影响。将有限的立法权授予所有的设区的市是年《立法法》修改中最为显著的改革试验。这一改革改变了过去我国市一级立法权下放不均衡的状况，使得市级立法成为我国立法体系中完善的一级。授予立法权以后，立法成为设区的市进行城乡治理的新手段。绝大多数设区的市在此次改革前并没有立法权，这并不意味着它们没有立法的需求，只不过相关事项是以行政规范性文件的形式规定而已。因此赋予所有的设区的市立法权，将有助于从整体上提高我国市一级地方政府治理的法制化水平，有助于当地社会经济的发展，扩大市民参与地方公共事务的空间。当然，上述的潜在积极影响需要设区的市积极地行使立法权才能实现，从这个方面来看，赋予设区的市立法权也是年《立法法》修改中存在的最大的改革变数。

（三）对中国未来地方立法权范围演变的展望

随着年中国宣布建成中国特色社会主义法律体系和年《立法法》的修改，中国的立法体制进一步完善，立法政策也发生较大转变，这表明中国地方立法进入了新一轮的发展阶段。综合上文的阐述，笔者认为，未来省级立法和设区的市的立法仍有广阔的发展空间，地方人大及其常委会应该以更加积极的态度推进地方立法的创新和发展，在立法实践中探索地方立法权范围的实际边界。对这一问题可以从以下四个方面进行阐述。

首先，在《宪法》和《立法法》的相关规定所构成的地方立法体制下，省级地方立法权的范围仍然极为广阔。宪法第条并未采取逐个列举的方式来划定地方立法权的范围，而是引入了“不抵触”原则。这样概括式的规定，实际上使得中央与地方共享几乎所有的立法权。改革开放至今，这一宪法上的原则性规定一直未变动，它构成了保障地方立法权的行使的最高法律规范。尽管后来颁布的《立法法》对专属于中央的立法事项进行了列举，限缩了地方权范围，但是所列举的专属立法事项极为有限，仅有10项。省级地方性法规可以规范这10个事项外以外的绝大多数领域的其他事项。宪法上的概括式规定为省级人大积极行使地方立法权，探索其立法权的边界提供了制度基础。

其次，中央立法政策的转变为地方立法权的新一轮发展提供了契机。自在年宣布建成“中国特色社会主义法律体系”之后，全国人大常委会未再提出立法的长期目标，但是对于未来中央立法的发展方向，还是有所交代。时任全国人大常委会委员长的吴邦国同志在年3月召开的第十一届全国人大第四次会议上指出，全国人大常委会今后立法工作的重心将由法律的制定转变为法律的修改完善和配套法规的制定上来。[30]这一立法政策的转变表明，过去为了构建完整的法律体系而开展的，依托于立法规划的大规模法律制定活动将落下帷幕。中央立法速度的放缓，使得未来地方在立法上占据更为主动的地位，则无疑扩展了地方潜在的立法空间。此外，需要指出的是，中央立法政策的转变表明，未来法律不再是为了实现某个宏大立法目标的产物，而更多地是对经济社会实际立法需求的回应。相比中央，地方对于社会的发展变迁更为敏感，地方立法能够迅速地回应社会需要。因此，中央立法政策的变化将在未来更加凸显地方立法的“实验”功能，这也需要地方立法机关发挥立法的积极性和主动性。

最后，设区的市的立法有积极作为的空间，上级国家机关应该对其持包容的态度。虽然设区的市立法的范围仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，但是根据全国人大法律委员会《关于立法法修正案（草案）审议结果的报告》，这三个事项的范围是比较宽的。该报告指出：“从城乡建设与管理来看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照《环境保护法》的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等”。[31]《立法法》修改后，市级立法主体由修改前的49个猛增到个，它们的积极立法必将极大地扩充中国法律体系，有助于社会整体法治水平的提高。将有限的立法权通过列举的形式授予所有的设区的市表明，《立法法》的修改者试图在维护法制统一与发挥地方立法积极性上实现平衡。在当前中国立法体制逐步完善的背景下，此次地方立法主体的扩容是一场局部的立法体制改革，不太可能对法制统一造成严重的不利影响；相反，更需要警惕的问题是中国地方立法权上收的趋势对地方立法创新和实验空间的限缩，因此需要强调上级国家机关对于设区的市的立法创新持包容的态度，以充分地调动设区的市立法的积极性和创造性。

注释

[1]关于地方分权的早期重要著作包括：CharlesTiebout,‘APureTheoryofLocalExpenditures’,64()TheJournalofPoliticalEconomy,pp.-,RichardMusgrave,TheTheoryofPublicFinance(NewYork:Mcgraw-Hill,)和WallaceOates,FiscalFederalism(NewYork:HarcourtBraceJovanovich,).90年代中期以来，学者们开始地方分权在政治和制度层面的积极作用。RobertP.Inman和DanielL.Rubinfeld观察到地方分权提高了政治决策中公民参与的程度，参见RobertP.InmanandDanielL.Rubinfeld,‘MakingSenseoftheAntitrustState-actionDoctrine:BalancingPoliticalParticipationandEconomicEfficiencyinRegulatoryFederalism’,75Tex.L.Rev.,PP-.以BarryWeingast,RonaldMcKinnon和YingyiQian等为代表的新制度经济学派提出地方分权是市场经济体制得以形成的制度基础，而立法权的下放则是市场经济得以维持和发展的重要条件，参见BarryR.Weingast,‘TheEconomicRoleofPoliticalInstitutions:Market-PreservingFederalismandEconomicDevelopment’,11JournalofLaw,Economics,Organization,PP1-31;GabriellaMontinola,YingyiQianandBarryR.Weingast.Federalism,ChineseStyle:ThePoliticalBasisforEconomicSuccessinChina,48WorldPolitics,PP50-81;YingyiQianandBarryR.Weingast,FederalismasaCommitmenttoPreservingMarketIncentives,11TheJournalofEconomicPerspectives,PP85-88.

[2]JonathanRodden,ComparativeFederalismandDecentralization:OnMeaningandMeasurement,4ComparativePolitics4,P.

[3]FriedrichHayek,TheUseofKnowledgeinSociety,35AmericanEconomicReview,PP-.

[4]WallaceOates,FiscalFederalism(NewYork:HarcourtBraceJovanovich,),P.

[5]GeoffreyBrennanandJamesBuchanan,ThePowertoTax:AnalyticalFoundationsofaFiscalConstitution(Cambridge:CambridgeUniversityPress,),P.

[6]参见WallaceE.OatesandRobertM.Schwab,EconomicCompetitionamongJurisdictions:EfficiencyEnhancingorDistortionInducing?35JournalofPublicEconomics,PP-.

[7]CharlesTiebout,APureTheoryofLocalExpenditures,64TheJournalofPoliticalEconomy,PP-.

[8]CharlesTiebout,APureTheoryofLocalExpenditures,64TheJournalofPoliticalEconomy,P.

[9]JusticeBrandeis,‘NewStateIceCo.v.Liebmann’,USSupremeCourt()

[10]关于中央政府吸取地方经验的程度和方式的讨论，参见KeithBoeckelman,TheInfluenceofStatesonFederalPolicyAdoptions,20PolicyStudiesJournal,PP-.

[11]参见CharlesC.BrownandWallaceE.Oates,‘AssistancetothePoorinaFederalSystem’,32JournalofPublicEconomics,PP-;MartinFeldsteinandMarianVaillantWrobel,CanStateTaxesRedistributeIn







































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